En el mes de abril de 2020, cuando se redactan estas líneas, el virus COVID-19 sigue expandiéndose por todo el mundo, azotando a nuestro a país con especial virulencia. Una insólita e inesperada realidad que representa un riesgo tanto para la salud pública como para la economía. Las infraestructuras de transporte no son ajenas a esta nueva situación y ven disminuidos sus usuarios a cifras impensables hace apenas un mes para cualquier consultor de tráfico y transporte.
Mientras todos los congresos mundiales de transporte discutían y evaluaban el impacto de los coches autónomos y de los vehículos de movilidad personal en la movilidad del futuro, unas pequeñas porciones de ácido ribonucleico conocidos como COVID-19, nos situaba ante un escenario hasta entonces desconocido.
Habíamos escrito en este mismo espacio que la educación, la salud, las pensiones y otras áreas de gasto social suponen las principales partidas del gasto público de los Estados con cada vez más tensiones en su financiación, y que otras áreas, como por ejemplo las infraestructuras del transporte, estaban recibiendo relativamente poca atención (traemos de nuevo un gráfico que ilustra a la perfección esto). Lo anterior queda aún más de manifiesto, y aunque George Marshall decía que “El único medio de vencer en una guerra es evitarla”, en este caso no hay elección: el estado tiene que destinar como prioridad absoluta ingentes recursos a la emergencia sanitaria y social contra un enemigo invisible que nos ha declarado la guerra unilateralmente.
La infraestructura de transporte es un importante facilitador del desarrollo económico. Los gobiernos de todo el mundo han recurrido al mercado de capital privado para su financiación, aunque en nuestro país lo haya hecho limitada, o limitadísimamente. Pero quizás se estén preguntando, ¿cómo es posible que esto haya ocurrido si tenemos la red de vías de alta capacidad y la red de Alta Velocidad Ferroviaria más extensa de Europa? Realmente ha sido posible gracias a la deuda pública y a nuestro particular Plan Marshall, la Unión Europea.
En términos actualizados, España ha recibido de Bruselas una cuantía equivalente a casi cuatros veces el plan diseñado a mediados del siglo pasado por el secretario de Estado norteamericano, el general George Marshall, para la reconstrucción de toda Europa tras la Segunda Guerra Mundial. Y gran parte de ese dinero ha servido para construir la moderna red de infraestructuras que todos disfrutamos. Pero estamos en abril de 2020, hemos pasado a ser financiadores netos de la Unión Europea y nos encontramos antes una emergencia sanitaria sin precedentes, sin duda las infraestructuras españolas necesitan un nuevo modelo de promoción y gestión.
Las asociaciones público-privadas que están por venir: un enfoque estratégico en la mitigación y recuperación del país
En la “posguerra” que vamos a afrontar, esperemos que cuanto antes, la asociación público-privada (PPP) en materia de infraestructuras debería jugar un papel fundamental. Lo hemos comentado en diversas ocasiones, pero cabe recordar que dichas asociaciones son una relación de beneficio mutuo que se forma entre los sectores público y privado. La implementación de proyectos de infraestructuras promovidos por el gobierno y el sector privado puede ayudar a combatir los efectos económicos de esta terrible pandemia. Una forma segura de mantener la economía estimulada es esta implementación inmediata de un programa de infraestructuras de colaboración público-privada. Generaría empleos, desencadenaría la actividad económica y definitivamente no hay dudas sobre los beneficios a largo plazo sobre la sociedad. La administración debería comprometerse proactivamente con el sector privado para mitigar los impactos del COVID-19.
La definición de una asociación público-privada posee gran cantidad de interpretaciones, quizás una de las definiciones más precisas es aquella que especifica una asociación público-privada como una relación entre los sectores público y privado, en la que el riesgo se comparte en base a esfuerzos conjuntos para lograr un resultado deseable de las políticas públicas. Podríamos decir que es una forma de cooperación que permite la financiación, construcción, renovación, operación y mantenimiento de obras de infraestructura y/o prestación de servicios, como la define la Unión Europea.
El objetivo fundamental de una asociación público-privada es lograr una mayor eficiencia y un acceso más fácil al capital (punto de vital importancia cuando superemos la pandemia y comience la reconstrucción económica y social) para compartir los riesgos financieros y los riesgos relacionados con los plazos.
En el caso de una nueva infraestructura la Administracción Pública podría comenzar a pagar a la parte privada por el uso del servicio, una vez que la fase de construcción ha quedado finalizada. El nivel de plazos normalmente podría variar en función de la disponibilidad de la infraestructura (APP basada en disponibilidad) o de la medida en que se utilice la infraestructura (APP basada en demanda) a efectos de garantizar que los estándares de calidad requeridos se cumplen en el transcurso de la vida útil del proyecto. Por otra parte, cabe destacar que España posee en la actualidad una red de más de 14.000 km de vías de alta capacidad libres de peaje que podrían generar de manera inmediata más de 100.000 millones de € en la concesión de su operación y mantenimiento, que serían adelantados por las empresas.
Ahora bien, tras citar las “bondades” de las Asociaciones Públicos Privadas para el sector de las infraestructuras, también debemos detectar los posibles puntos débiles en el contexto actual.
Perseguir la inversión privada simplemente por el tratamiento contable del proyecto (la inversión privada no quedaría registrada en la deuda pública) es arriesgado tanto en el sentido de una menor transparencia de las obligaciones de los gobiernos en el coste y términos del contrato y porque podría afectar negativamente a la selección de proyectos prioritarios y más eficientes para el país.
También es necesario conocer la excepcionalidad del momento. A priori, la diferencia fundamental de la crisis provocada por el COVID 19 con la crisis financiera mundial es el aspecto repentino de esta crisis, una crisis más profunda pero mucho más corta. Analizando los posibles impactos del escenario, haciendo referencia a eventos pasados de pandemia y epidemia como la gripe española y el Síndrome Respiratorio del Medio Oriente (MERS), estas provocaron impactos que incluyeron una menor inversión en mercados de cierto riesgo, si alcanzáramos la magnitud del impacto que muchos economistas adelanta, podríamos ver una caída del PIB del 5% y una pérdida de una cuarta parte del pronóstico del PIB mundial para 2020. Todo ello haría que los mercados de capital que financiasen estas infraestructuras no serían los mismos que nos podríamos encontrar hace unos meses. Si el sector financiero se vuelve menos líquido, será necesario abordar la cuestión de si tendrá los recursos financieros a corto y medio plazo para participar en las APP con la administración, incluso las APP que reciben ingresos a través de pagos de disponibilidad pueden sufrir a largo plazo a medida que los gobiernos afrontasen economías en contracción que tuvieran como resultado una disminución de los ingresos fiscales y menos recursos de tesorería y presupuesto para cumplir con sus pagos de compromiso de disponibilidad.
Por todo lo anterior, el enfoque estratégico de la asociaciones público privadas en materia de infraestructuras tras la pandemia se basará en un escenario en el que:
- La capacidad del gobierno para financiar y eliminar riesgos será limitada.
- Los proyectos que se perciban como demasiado riesgosos en comparación con sus ingresos esperados serán evitados por los inversores.
- Mayor sensibilidad de los inversores a la incertidumbre post COVID-19. Se puede producir una disminución del interés por parte de los inversores para involucrarse en proyectos basados en la demanda. El vínculo entre la intensidad del tráfico y los ciclos económicos está bien establecido. Sin embargo, como consultor de tráfico, conozco perfectamente que los períodos de contracción son más complejos de modelizar. En tales circunstancias, los contratos tenderán a la eliminación de riesgos.
- Una crisis puede no ser el mejor momento para aumentar la movilización de la inversión privada en materia de infraestructuras. Durante una crisis económica o después, los inversores privados pueden expresar una mayor sensibilidad. Un apoyo más amplio de reducción de riesgos y de sensibilidad por parte de la administración puede afectar negativamente la relación calidad-precio del proyecto.
- Implicación del usuario en la financiación de las infraestructuras actuales y futuras limitada, ya que será percibida también como un riesgo por los financiadores.
Hoy, siendo azotados por una esta terrible pandemia, el Plan Marshall de las infraestructuras españolas debe ser una decidida asociación entre sector público y privado en beneficio de toda la ciudadanía. Este debe ser cuidadosamente planificado y diseñado con las características del momento histórico en el que se enmarca. ¡Bienvenido Mr. APP!
Gracias por su lectura.
Jorge Rodríguez | Director técnico
Referencias
DGT, w., 2020. Actualidad Coronavirus COVID-19 En DGT. [online] Dgt.es. Disponible en: <http://www.dgt.es/es/covid-19/> [Acceso 14 April 2020].
